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Tudo o que Você Precisa Saber Sobre Vouchers para a Educação

É lugar comum dizer que o Brasil não investe na educação de suas crianças. Escolas públicas sucateadas com alto índice de violência e os baixos salários dos professores são evidências dessa falta de investimento. O resultado é a 60ª colocação no ranking do PISA, o que significa que a maior parte dos alunos brasileiros não consegue interpretar um texto e resolver problemas básicos de matemática.

Quanto o Brasil investe?

Quando olhamos para os dados, vemos que o problema da educação do Brasil não pode se reduzir à mera falta de investimento. De acordo com o Banco mundial, o Brasil investe 6% do PIB na educação, enquanto os membros da OCDE, um grupo de países desenvolvidos, estão no patamar de 5,2%. Quando se mede o gasto público por estudante como percentual do PIB per capita, vemos que o Brasil investe níveis semelhantes aos países da OCDE.

Quando comparamos o Brasil com ele mesmo, vemos que o aumento de investimento não produz os resultados esperados. O aumento do investimento público direto por estudante (em valores corrigidos pela inflação) na educação básica não produziu melhores resultados no PISA. Como se pode ver no gráfico abaixo, o gasto por estudante quase triplicou entre 2000 e 2012, enquanto a nota de matemática cresceu apenas 9,3% e a nota em leitura ficou praticamente estagnada, com uma elevação de 2,8%.

A ineficácia do aumento do investimento público na educação também foi a conclusão de uma pesquisa de dois pesquisadores da FEA/USP. Analisando os dados da prova Brasil de 2005 e os gastos municipais no ensino fundamental, os pesquisadores não encontraram relação entre gastos educacionais e desempenho escolar.

Por onde quer que se olhe, o fato é que o cerne da baixa qualidade da educação no Brasil não está nos gastos. Investir mais não necessariamente levará a melhores indicadores.

Quais as alternativas para solucionar o problema da educação básica?

Para solucionar os problemas, precisamos entender quais são as causas, como funciona o sistema. Ao pagarmos tributos (impostos, contribuições, taxas e empréstimos compulsórios), o dinheiro pode ir para a União, estado ou município. Cada ente é obrigado a alocar parte dessa verba para a educação. No caso do município, 25%, no mínimo, da receita mais as transferências (recursos que vieram da União e do estado) devem ser investidas na educação infantil e fundamental.

As escolas públicas estão muito abaixo do nível desejado. Conforme mostra o gráfico a seguir, escolas públicas e particulares apresentam uma enorme diferença nos resultados do teste PISA. O desempenho das particulares é consistentemente superior ao das escolas públicas em todas as áreas, apresentando notas mais 49% altas em matemática, 52% em leitura e 48% em ciências. É como se os estudantes brasileiros vivessem em mundos paralelos. Enquanto as escolas municipais têm um desempenho comparável ao da Argélia, nossas escolas particulares se comparam às da Dinamarca.

Notas maiores hoje significam salários maiores amanhã. O economista Naércio Menezes tem diversos estudos que nos ajudam a entender a discrepância entre educação e privada no Brasil. Uma de suas pesquisas mostra que o desempenho escolar afeta positivamente os salários futuros. Um aumento de 10% nas notas (matemática e português) causa uma elevação de 5%, em média, nos salários 5 anos após o término do ensino médio.

Outro estudo de Menezes apresenta que os alunos das escolas particulares possuem uma média de desempenho 18% superior ao dos alunos das escolas públicas. Isso significa que, se os estudantes mais pobres tivessem frequentado a rede privada, seus salários cinco anos depois de formados poderiam ser 9% maiores.

Mas o que explica tanta diferença entre a rede pública e a particular? Naércio Menezes(1) mostra que os principais fatores que influenciam no desempenho escolar são as características do aluno e da família, além do número de horas-aula e ter cursado a pré-escola. Por outro lado, há outros indicadores, que as pessoas costumam associar à qualidade de ensino, mas que produzem efeitos muito reduzidos sobre o desempenho dos alunos: número de computadores na escola, processo de seleção do diretor e dos estudantes, escolaridade, idade e salário dos professores. É importante frisar que o salário dos professores não é um fator insignificante, mas não é o principal motivo da baixa qualidade da educação.

Mas se conhecemos as variáveis que melhoram o ensino, não seria o caso de simplesmente adotarmos esses fatores na educação pública? O problema é que, fora de um sistema de livre concorrência, faltam às escolas os incentivos e o feedback que racionalizam as decisões da gestão privada. O estudo acima também revela que, excluindo as variáveis externas como diferenças socioeconômicas, infraestrutura, características dos professores e dos diretores, ainda permanece uma divergência entre a rede particular e pública de 18%. Essa superioridade do ensino particular pode ser explicada pela diferença entre gestão pública.

Uma possível forma de melhorar a educação seria, portanto, oferecer a oportunidade dos alunos pobres estudarem em escolas particulares. O prêmio Nobel em economia Milton Friedman defendia que o governo deveria converter o gasto com educação pública em vales, ou vouchers, para que os pais pudessem escolher em que escola colocar seus filhos. O governo então repassaria a verba para as escolas de acordo com as escolhas dos pais. Sob um sistema de vouchers, em vez das escolas competirem por verba pública, elas competiriam entre si pela preferência dos alunos e suas famílias.

Esse processo competitivo poderia levar ao aumento da qualidade da educação e redução do preço, além de ampliar a escolha dos estudantes. Em vez de financiar escolas da rede pública, o governo passaria a financiar alunos.

O sistema de vouchers funcionou nos países que foram adotados?

A busca por soluções para o problema da educação tem levado diversos países a adotar o modelo de voucher na educação. E essa experiência, por sua vez, vem gerando uma rica literatura empírica verificando os efeitos das reformas que prezam pelo poder de escolha na educação. Iremos analisar o caso de alguns países emblemáticos: Colômbia, Chile, Índia e Suécia.

Colômbia

No início dos anos 90 a Colômbia possuía uma forte desigualdade: entre os 20% dos alunos mais pobres, somente 55% freqüentavam o ensino fundamental II. Enquanto isso, a frequência escolar atingia 89% dos alunos na outra ponta do espectro econômico (entre os 20% mais ricos). A solução mais óbvia pareceria simplesmente aumentar as matrículas dos mais pobres. Mas não era possível para os gestores públicos apenas matricularem mais crianças, uma vez que as escolas públicas já estavam acima da sua capacidade. Formou-se então uma parceria entre os setores público e privado, para que o governo oferecesse vouchers para que os alunos mais pobres pudessem estudar nas escolas particulares onde antes não tinham acesso.

Em novembro de 1991, a Colômbia deu início ao Plan de Ampliación de Cobertura de La Educación Secundaria (PACES). O estudante que desejasse obter o voucher deveria atender os pré-requisitos: iniciar a sexta série (começo da escola secundária na Colômbia); ter menos de 16 anos de idade; ter estudado em escola pública nos anos anteriores; provar que se encontrava entre os 20% mais pobres; e já ter uma matrícula nas escolas particulares participantes. Para continuar no programa, o aluno não deveria reprovar a série em que se encontrava.

Somente 40% dos colégios privados participaram do programa. Eram escolas de médio e baixo custo, com indicadores (razão aluno-professor, notas de provas, acesso a tecnologia e notas no exame de admissão para o ensino superior) semelhantes aos das escolas públicas.

O governo colombiano anunciou o programa em jornais e rádios, ocasionando um elevado número de inscrições. Como não havia vagas para todos os inscritos, foi utilizado um sorteio para decidir quem seria agraciado com o voucher. Isso criou naturalmente um grupo de controle e outro de tratamento(2), o que facilitou a análise da efetividade do programa.

Após 3 anos da implementação do programa, aparecia um contraste entre os estudantes que obtiveram os vouchers e os que não ficaram de fora do programa. Os contemplados tiveram uma pontuação 10,7% mais alta nas provas padronizadas e ficaram mais tempo na escola, tendo em média mais de um mês a mais de estudo. As perspectivas para o futuro também melhoraram. Os alunos com voucher tinham 10% mais de chance de ter terminado a oitava série, com menores taxas de casamento e trabalho infantil.

Depois de 7 anos de implementação, os resultados do programa se mostraram ainda mais relevantes. Para os alunos que ganharam o voucher, a chance de prestar o exame de admissão no ensino superior Instituto Colombiano Para El Fomento De La Educación Superior (ICFES) era 20% superior. Esse desempenho nos leva a duas conclusões: havia uma probabilidade maior de terem completado o ensino médio e mais chance de cursar uma faculdade, pois 90% dos que fazem a prova irão para o ensino superior. Em termos quantitativos, a pontuação de quem teve os vouchers em relação àqueles que não tiveram foi 8,3% superior em línguas e 5% em matemática.

O PACES contemplou mais de 125 mil estudantes de baixa renda. Infelizmente, esse era um número modesto para um país onde, em 1995, havia 3,1 milhões de estudantes nos escolas secundárias. Além de que o desenvolvimento do programa não acompanhou o ritmo econômico da Colômbia. Com o tempo, houve um aumento do preço de mensalidade, mas o voucher não foi corrigido pela inflação levando a uma divergência entre a mensalidade e o valor do voucher. Enquanto no início do programa, o valor do voucher era de 190 dólares, mensalidade média das escolas selecionadas, em 1998, o preço cobrado pelas escolas estava em 340 dólare, ou seja, o voucher cobria um pouco mais da metade da mensalidade. No mesmo ano o programa foi cancelado.

Em suma, o PACES teve resultados positivos. Após três anos da implementação, os estudantes tiveram notas melhores nos exames, menos séries repetidas, mais anos de estudo, menos chance de estar trabalhando e de estarem casados. No final do ensino médio, eles tinham mais chance de prestar o exame de admissão no ensino superior e de obterem notas melhores.

Índia

Com aproximadamente 200 milhões de estudantes a Índia possui o maior sistema educacional do mundo. Com o aumento das matrículas nas escolas primárias nas duas últimas décadas atualmente mais de 96% das crianças indianas estão na escola. Entretanto, a qualidade do ensino ainda é bastante baixa. Na região rural da Índia, menos de 40% das crianças entre 6 e 14 anos são capazes de ler.

Nas duas últimas décadas, tem sido cada vez mais comum para os pais colocarem seus filhos em escolas particulares. No meio rural, em 2013, 29% das crianças entre 6 e 14 anos estavam matriculadas em colégios particulares, contra 18,7% em 2006. Não há dados disponíveis para a área urbana, mas estima-se que a taxa era de 58% no ano de 2005.

Em 2010, a Índia aprovou uma lei que obriga os colégios particulares reservarem até 25% das suas vagas para estudantes de baixa renda (o governo reembolsa considerando o gasto por aluno de escola pública). No estado de Andhra Pradesh (AP) foi introduzido um programa que permitia aos pais escolher uma escola privada para seus filhos. Como a demanda foi alta, fez-se um sorteio para selecionaram quem teria o voucher. Como resultado, 23% dos estudantes de escolas públicas passaram para as instituições particulares.

Há diferenças entre os colégios públicos e privados na amostra. Apesar de o custo médio por aluno das escolas particulares ser cerca de 4 vezes menor que o das públicas, as particulares possuem um espaço físico maior, tem um ano letivo mais longo (2 semanas a mais) e há mais professores por aluno. Por outro lado, nas escolas públicas os professores têm mais anos de experiência na profissão, são mais bem qualificados (maior probabilidade de terem um diploma de nível superior e feito um curso de treinamento) e possuem um salário 6 vezes maior.

Após 2 anos do início do programa, os estudantes que obtiveram os vouchers em relação àqueles que não foram sorteados pontuaram um pouco abaixo em Telugo (idioma local) e matemática, mas foram melhores em inglês, ou seja, o impacto médio foi nulo. A princípio pode parecer que o programa de vouchers não surtiu efeito, entretanto é preciso considerar outras variáveis.

Existem diferenças significativas na alocação de tempo das matérias entre as escolas particulares e públicas. As primeiras gastam menos tempo em Telugo e matemática (40% e 32% respectivamente), enquanto utilizam mais minutos por semana em outras matérias como inglês, estudos sociais, ciências, Hindu (o principal idioma do país) e computação. Assim, os três assuntos que foram testados representavam 70% do tempo nas escolas públicas, contra 50% nas particulares.

Depois de 4 anos da implementação, foi feito um teste de Hindu, ciências e estudos sociais. Neste caso, os estudantes com vouchers obtiveram notas muito superiores. A maior parte do resultado positivo vem do Hindu, que não é lecionado nas escolas públicas. Entretanto, ao considerar as matérias que ambas as escolas oferecem e o tempo despendido, pode-se dizer que os colégios privados são mais eficientes.

Outro fator importante a considerar é que parte das escolas particulares leciona algumas matérias (matemática, ciências e estudos sociais) em inglês, que não é o idioma nativo das crianças, e acaba dificultando a assimilação. Levando em conta somente as escolas em Telugo, os resultados dos vouchers são ainda mais positivos.

Concluindo, o programa mostrou efeitos positivos ao aumentar a nota dos estudantes em inglês, ciências, estudos sociais e manter o mesmo nível em matemática e Telugo ainda que utilizando menos tempo com essas matérias. Além disso, o custo por aluno nas escolas particulares é 3 vezes menor em relação às públicas. Assim, as escolas privadas produzem um rendimento acadêmico um pouco melhor com custo bastante menor, mostrando serem mais produtivas e com uma boa relação custo-benefício.

Chile

É o país com o mais amplo programa de vouchers. Em 1980, foram iniciadas as reformas na área de educação, cujas principais características eram: 1. descentralização das escolas públicas; 2. introdução do voucher para que os pais pudessem escolher a escola de sua preferência; e 3. flexibilização dos contratos de trabalho dos professores.

Criou-se assim um ambiente de competição entre as escolas públicas e particulares, pois só recebiam verba quando o estudante optava por se matricular. A distribuição dos vouchers variava conforme a região e a série e seu valor era mensurado em Unidad Subvencion Escolar (USE)

Em 2008 entrou em vigor a Ley de Subvención Escolar Preferencial (SEP) que determinava mais recursos às escolas para cada estudante elegível matriculado. Os alunos beneficiados deveriam pertencer aos 33% mais pobres da distribuição de renda conforme o ranking socioeconômico do governo (Ficha de Proteccion Social) ou estar inscritos no programa para famílias pobres do Chile Solidario. Além disso, as escolas com um elevado percentual de alunos carentes receberiam um subsídio adicional, chamado Subvención por Concentración (SC). Para que as escolas pudessem participar, era preciso que não cobrassem nenhum tipo de mensalidade ou taxa dos estudantes elegíveis e não poderiam selecionar seus alunos conforme o desempenho escolar, além de providenciar um plano explicando como os recursos adicionais seriam utilizados.

Como resultado, os alunos que se encontravam entre os 40% mais pobres obtiveram melhor resultado nos exames e a diferença entre esses estudantes e os demais diminuiu em um terço. Esse sucesso é resultado da utilização do processo de mercado em favor dos menos favorecidos. O aumento do valor dos vouchers permitiu que as famílias pudessem escolher colégios melhores; e a competição fez com que a qualidade subisse. A análise aprofundada mostra que o último item foi responsável por mais de 2/3 do resultado. Podemos observar isso claramente ao constatar que as escolas nos bairros mais pobres aumentaram sua nota em relação às escolas em áreas menos pobres.

Em suma, os vouchers no Chile apresentaram resultado positivo, principalmente quando focado nos estudantes mais pobres, dado que aumentaram suas notas e reduziram a desigualdade.

Suécia

Em 1992 a Suécia fez uma significativa reforma educacional: passou a responsabilidade pela educação dos estados para os municípios e permitiu que as escolas privadas aprovadas pela Swedish National Agency for Education (NAE) recebessem vouchers no valor do custo médio por aluno em uma escola pública. Além disso, a verba da rede pública estava atrelada a quantidade de alunos matriculados, ou seja, criou-se um ambiente de competição na busca de estudantes entre escolas públicas e particulares.

Conforme estudo da Universidade de Estocolmo, entre os anos de 1988 a 2009, as cidades com uma maior proporção de escolas privadas (ou independentes, como chamadas no paper) obtiveram um aumento no desempenho médio. O programa demonstrou resultados positivos no longo prazo, como melhores notas no ensino médio e mais anos de estudo. Em relação a queda das notas nos exames internacionais, os municípios com maior participação de escolas particulares obtiveram uma redução menor. E esse resultado foi alcançado sem que as escolas particulares precisassem ampliar seus gastos.

Assim como em outros países, os resultados do programa de voucher na Suécia demonstra o efeito positivo que a competição pode causar entre as escolas, elevando o nível educacional com investimentos melhores, ainda que não necessariamente maiores.

São viáveis no município de São Paulo os vouchers?

Há duas questões a serem enfrentadas para que possamos concluir sobre a viabilidade das escolas no Brasil: uma jurídica e outra econômica. Legalmente, há amparo constitucional para um programa de vouchers. De acordo com o Art. 219 da Constituição Federal, os recursos públicos podem ser destinados às escolas comunitárias, confessionais ou filantrópicas. Quanto à viabilidade financeira, a substituição do sistema de rede pública por um sistema de vouchers parece caber no orçamento até com alguma folga. Examinando os custos com o ensino básico na cidade de São Paulo, vemos que, de acordo com a execução orçamentária de 2016, foram gastos R$ 6,42 bilhões em manutenção e desenvolvimento. Segundo a prefeitura, havia 414.639 alunos matriculados em 2016 no ensino fundamental, o que equivale ao gasto médio de R$ 1.289 por aluno/mês.

A média da mensalidade das escolas privadas de São Paulo é de R$ 1.184. Assim, seria possível permitir que os alunos das escolas públicas estudassem na rede privada através de um sistema de vouchers.

Uma análise mais aprofundada sobre o impacto financeiro de oferecer vales para os alunos pobres estudarem em escolas particulares deve tentar estimar o custo total e os benefícios futuros.

Conforme mostrado no artigo, é possível transferir os estudantes para as escolas privadas, entretanto há alguns problemas: determinados gastos são fixos, outros não são flexíveis e levariam um tempo até serem cortados. Assim, pode acontecer do município ter de desembolsar um valor extra para suprir os gastos com vouchers.

Foi feito um estudo de caso para o ano de 2018, no qual foi haveria um gasto de R$ 155 a mais por mês para 20.000 alunos da primeira série, ocasionando um custo de R$ 37,2 milhões por ano. A prefeitura investiria esse valor (inflação não foi considerada) até a nona série, pois o ensino médio é responsabilidade do estado. Nesse cenário (premissas estão no excel), o Valor Presente Líquido (VPL) do custo seria de R$ 212,1 milhões. O benefício estaria no aumento de 10% do salário nos 5 anos seguintes, ocasionando uma renda adicional de R$ 59,8 milhões por ano e um VPL de R$ 225,3 milhões.

Assim, a relação benefício-custo é de 1,06 e a Taxa Interna de Retorno (TIR) de 0,05%.

Esse cenário é bastante conservador, pois não considerou as externalidades positivas da educação e não contou com a queda da taxa da SELIC. A ideia é mostrar que mesmo no pior cenário, a implementação de vouchers é positiva.

Em suma, os países que adotaram os vales educacionais apresentaram resultados positivos e as cidades brasileiras poderiam melhorar a educação básica e reduzir a desigualdade social ao oferecer a oportunidade de estudantes pobres freqüentarem uma boa escola e buscarem melhores condições de vida.

Referências:

(1) Naércio Aquino Menezes Filho é professor titular da Cátedra IFB, coordenador do Insper, professor associado da Faculdade de Economia e Administração da Universidade de São Paulo (FEA-USP) consultor da Fundação Itaú Social.

(2) São grupos com características semelhantes e separados por algum evento. No caso foi o recebimento de vouchers.

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